감사원, ‘대학재정 운용실태’ 감사 결과[전문]
대학재정 운용은 엿장수 마음? 천태만상 비리백태
‘대학재정 운용실태’ 감사결과
Ⅰ. 감사 배경
‘높은 교육열’로 학생 대다수가 대학에 진학하는 상황에서(2010년 대학진학 79%) 대학들은 교육의 질을 제고한다는 취지로 등록금을 계속 인상해 최근 10년간 대학 등록금이 2배가량 인상되기에 이르렀다.
이에 따라 2010년 사립대 등록금이 평균 754만원(도시근로자 2인 이상 가구 월 평균 소득 401만원의 188%)에 달해 서민가계에 부담으로 작용하고 있다.
반면 대학이 제공하는 교육의 질에 대한 사회적 만족도는 높지 않아 높은 등록금에 대 한 비판적 목소리가 지속적으로 제기되고 있다.
한편 정부는 학생들의 등록금 부담을 경감하고 대학경쟁력을 제고하기 위해 ‘학자금 지원 확대’ 및 ‘부실 대학 구조조정’을 추진 중이다.
이러한 정부의 노력이 소기의 성과를 거두기 위해서는 대학의 등록금 산정 및 재정운용 과정에 대한 정확한 문제 진단·개선안 마련이 필수다.
이에 감사원은 대학(재정)의 투명성 및 책임성을 제고하고자 총 113개 대 학과 교과부 등 감독기관을 대상으로 ▲등록금 및 대학재정 운용의 적정성 ▲법인 및 대학 재정집행의 책임성 ▲교과부의 부실우려 사립대 관리의 적정성 등 3개 분야로 나누어 감사 실시했다.
Ⅱ. 분야별 주요 감사결과
◆ 등록금 : 35개 주요대학을 중심으로 등록금 상승을 초래하는 대학의 예산 편성 관행, 수입과 지출 측면에서의 등록금 부담 증가요인, 법인의 재정부담의무 해태 문제 등을 분석했다.
감사원은 교과부에 분석 결과를 통보, 내년도 등록금 정책에 반영토록 하고 대학의 재정․ 회계 시스템의 투명성 제고방안도 마련토록 조치할 예정이다.
◆ 책임성 : 법인 및 대학 재정운용 과정에서 이사장 등 경영주체에서부터 일반 교직원까지 관련 법규나 규정을 위반하여 사적 이익을 도모하거나 감독기관까지 대학의 비위 행위를 묵인·유착한 사례 적발했다.
비위행위자를 다수 적발한 감사원은 이들 중 중대범죄 혐의자 90여명은 직접 수사의뢰하고 나머지 다수는 교과부 등으로 하여금 고발·징계 등 조치토록 할 방침이다.
◆ 부실우려 사립대 관리 : 일부 사립대가 정부의 구조조정을 회피하기 위해 대학 운영 시 다양한 편법을 동원하거나 불법행위를 저지르는 실태를 다수 확인했다.
이에 대학의 불법적 운영실태를 교과부에 통보하는 한편, ‘책임성’ 분야에서 나타난 경영주체에 의한 중대비리도 교과부에 통보, 대학 구조조정 정책에 반영토록 할 방침이다.
1. 등록금 책정 및 재정운용 분야
표본 선정된 35개 대학(사립 29, 국공립 6개)을 중심으로 등록금 산정과정의 적정 여부 등을 분석한 결과(일부사항은 전체 대학을 대상으로 분석) ‘예산편성’에서 ‘수입·지출’ 관리 등 대학 재정운용 전반에 걸쳐 등록금 상승을 초래하는 요인이 다수
감사결과 나타난 등록금 상승의 주된 요인으로는 ▲예산편성 시 지출은 과다 계상한 반면 등록금 외 수입은 과소 계상하여 등록금 부담 증가 ▲교비수입을 법인회계 등 타 회계수입으로 회계처리한 교비수입 누수 ▲교비에서 부담하지 않아야 할 비용을 교비로 부담 ▲사학 법인의 재정부담 의무 해태 등
◆ 예산 편성시 지출은 과다 계상, 등록금 외 수입은 과소 계상
35개(사립 29, 국·공립 6) 대학을 표본으로 최근 5년간의 예․결산 분석 결과, 모든 대학에서 예산 편성시 지출을 실제 소요(결산액)에 비해 많이 잡거나, 등록금 外 수입을 실제 수입(결산액)에 비해 적게 계상
최근 5년간 연평균 지출에서 4904억원, 등록금 외 수입에서 1648억원 등으로 총 6,552억원(대학별 연평균 187억 원) 상당의 예․결산차가 발생
(지출 예산) 보수·관리운영비·연구비·학생경비·고정자산매입비 등 5개 항목에서 실제 소요(결산액)보다 연평균 4904억 원(대학별 140억 원) 상당 더 계상
- 사례 : A대는 설계용역 등 구체적 계획도 없이 2006~2008년 공과대학·본관 신·증축비로 227억원을 계상했다가 미집행하는 등 집행 불가능한 시설사업비 예산 계상 되풀이
(등록금 외 수입 예산) 수강료(특강․ 계절학기 등)·기부금·교육부대수입·전기이월자금 등 4개 항목에서 실제 수입(결산액)보다 연평균 1648억 원(대학별 47억 원) 상당 적게 계상
- 사례 : B대는 2006~2010년 매년 직전 회계연도 집행잔액(전기이월자금)이 94억원에서 345억원(연평균 188억원)에 달하는데도 이를 수입예산에 단 한 차례도 계상하지 않음
다음 연도의 지출소요(추정액) 가운데 등록금 이외의 수입(추정액)으로 충당할 수 없는 부분이 등록금으로 채워지는 구도에서, 지출은 늘려 잡고 등록금 이외의 수입은 줄여 잡게 되면 등록금 상승 요인으로 작용
그러나 위와 같은 예·결산차 모두를 ‘등록금 부당 인상액’으로 보기는 곤란하다. 법인의 수익구조, 환경 등이 상이한 상황에서 연도 중의 불확실성에 대비한 보수적 예산편성과 예비재원 확보 필요성이 없지 않고 예·결산차로 인한 잔액 가운데 상당 부분은 미래 투자 등을 위 한 적립금으로 남아 있는 점 등을 고려 할 필요가 있기 때문
일부 대학에서는 등록금 예상수입(추정학생수 × 1인당 등록금)을 추정하면서 합리적 사유 없이 다음 연도 학생 수를 적게 추정, 1인당 등록금 인상 요인으로 작용(C대 등 4곳, 2010~2011년 총 394억원 상당)
◆ 교비수입을 법인회계 등 타 회계수입으로 회계처리, 교비수입 누수
법인이 ‘사립학교법’ 등에 따라 교비로 수입 처리해야 하는 학교기부금·학교시설사용료 등을 법인회계에 세입 처리하여 임의집행하거나 보유
◆ 교비에서 부담하지 않아야 할 비용을 교비로 부담
법인이나 산학협력단에서 부담해야 할 운영 경비를 교비회계에서 지출 (17개 대학, 최근 5년간 계 285억 원, 1개 대학당 평균 17억 원)
◆ 사학 법인의 재정부담의무 해태
법인이 ‘대학설립·운영규정’ 등에 따라 교비 회계로 전출해야 할 수익용기본재산 운용수익(수익의 80%) 과소 전출 (13개 법인, 최근 5년간 총 470억 1개 대학당 평균 36억원)
◆ ‘적정 등록금 수준’ 이 얼마인지 구체적으로 제시하는 문제와 관련
각 대학의 적정 등록금 수준을 확인하기 위해서는 현 수준의 교육서비스에 소요되는 원가 및 향후 교육서비스의 질을 제고하기 위한 미래투자 재원(적립) 등 다양한 변수를 고려하여야 하나 감사를 통해 이를 모두 분석하고 결과를 도출하는 데는 많은 어려움이 있다.
특히, 대학마다 재정상황·교육여건이 상이하고, 대학에 통일적으로 적용되는 ‘교육원가’ 산정에 관한 기준도 없으며 미래투자를 위한 적정 적립 규모에 대해서도 대학 구성원(학교측·학생측)간 논의가 부족한 상황에서 감사원이 그 적정가액을 확정적으로 제시하는 것은 부적합하다는 판단이다.
다만, 이번 감사를 통해 등록금 인상을 초래하는 대학재정 운용 과정상의 불합리·비위사항을 다수 지적하였으며, 그 결과를 각 대학과 교과부에 정책 참고자료로 통보하여 개선토록 유도할 예정이다.
이로 인해 대학의 등록금 결정 및 재정운용 과정이 투명해져 장기적으로 등록금 인하에 기여할 것으로 기대하고 있다.
2. 법인 및 대학 재정집행 상의 책임성 분야
대학재정 운용과정 에서 탈법·비리 행위 여부를 점검한 결과 감사대상 113개 대학 중 약 50개 대학에서 다수의 구성원이 횡령․배임 등으로 학교에 손해를 끼치거나 관련 법령을 위반한 사실 적발했다.
비위행위자도 이사장 등 경영주체에서부터 교수·직원까지 다양하며, 이를 단속해야 할 감독부서가 비리를 묵인하거나 유착한 사례도 발생했다.
[주체별 비위 적발 현황]
① 이사장․총장 등 경영주체에 의한 교비횡령 및 각종 전횡(11개 대학, 20여 명, 250억여 원)
② 교수의 국고보조금 등 편취 (11개 대학, 20여 명, 16억여 원)
③ 직원이 내부통제가 미흡한 점을 이용, 횡령 등 회계 부정(14개 대학, 30여 명, 50억여 원)
④ 국립 대 총장․ 교수 등의 비위 (4개 대학, 10여 명, 10억여 원)
⑤ 감독기관의 사립대 유착, 금품수수 등 비위 (8명)
이러한 탈법·비리는 ‘대학 자율성’의 근간이 되어야 할 ‘대학의 투명성·책임성’을 훼손하고 대학교육 전반에 대한 국민적 신뢰를 훼손할 우려가 있어 법에 따른 엄정한 처벌 필요하다.
◆ 이사장 등 사립대 경영주체에 의한 비리 행위
A대 이사장 일가가 3개 학교법인을 운영하면서 교비 160억여 원을 횡령, 이사장 일가의 부동산 매입(6건 40억여원) 등에 사용
한편, 교과부는 A대 이사장이 과거 횡령 사고로 퇴진하였고 횡령액도 변제하지 않았는데 위 A대학으로의 복귀를 승인, 이 같은 추가 횡령사고의 단초 제공
B대 이사장 일가는 관할청 허가 등 없이 임의로 교육용 시설(교사)을 수익용 시설(노인 요양시설)로 용도 변경·사용하면서 그 수익금 32억여 원을 횡령하고 이사장 일가가 운영 하는 업체를 지원하기 위하여 교육용 시설로 활용할 수 없는 부동산을 26억 원에 매입하는 계약을 체결(11억5천만원 기지급)
그 외에도, 대학 교비로 이사장 업무추진비 1억9천만여원(2006년 3월~2010년 2월, 매달 400만원)을 지급하거나 이사장이 사용할 캠핑카를 1억8천만여원에 구입
그 외 C대와 D대에서 총장 주도로 시설공사 과정에서 특정 업체에 수십억원의 특혜를 주고 수억 원의 리베이트 등 금품을 수수한 사례도 다수
◆ 교수 및 교직원에 의한 회계부정
H대 교수는 소속 연구원들에 게 지원되어야 할 국가연구개발과제 인건비, BK21 장학금 등 10억여원을 공동 관리 하면서 이중 일부만 연구원들에게 돌려주고, 3억4천만여원을 본인의 개인연금을 납부하거나 본인 명의의 MMF계좌·증권계좌 등에 이체하여 횡령
I대에서는 교수들이 국고보조금을 빼돌려 비자금 10억원을 조성 후 이를 개인용도(수억 원), 홍보비(수억 원), 보조사업 평가기관 접대비 등으로 지출
J대에서는 회계업무를 담당하던 직원이 본인이 관리하던 공금 30억여원을 수년간 횡령하여 주식투자비 등으로 사용
그 외에도 총 14개 대학에서 30여 명의 직원들이 총 20억여 원을 횡령
◆ 국립대 구성원에 의한 부당·비위 행위
K대, L대 총장은 총장선거 당시 공약을 이행한다는 사유로 ‘인건비를 동결한다’는 정부지 침을 위반, 2009~2010년 교직원에게 지급하는 수당 계 120억여 원(K대, L대)을 부당 인상
M대 총장은 2007년 총장 당선 후 진료행위를 거의 하지 않았으면서도 (월 4~15시간) 진료수당이 지급되는 최고한도로(월 72시간) 진료한 것으로 처리, 진료수당 9천만 원을 부당 수령
N대 교수는 전기공사 면허도 없는 업체에 타 업체의 견적금액을 알려주면서 수의 계약을 체 결하였을 뿐 아니라 업체 이윤을 보장해준다는 이유로 허위의 추가 공사 계약서를 만들어 공사비 수천만원을 부당하게 추가지급
◆ 기타, 감독기관의 부당·비위 행위
교과부 국장이 국립대에 재직하면서 인사청탁을 하는 부하직원들로부터 금품과 향응을 수수. 한편, 일부 부하직원은 이 비용을 학교시설 관련 업체로부터 받은 돈으로 충당하고, 고급 승용차도 뇌물로 수수
교과부는 2008년 4월 설립자가 교비 100억원을 횡령하여 임시 이사가 파견 중이던 O대 경 영권을 P학교 법인의 이사장 일가가 P법인의 수익용 기본재산(부동산)을 증여하여 인수하도록 승인(P법인 이사장도 P법인 자금을 횡령한 전력 보유)
위 이사장은 기존에 밝혀진 횡령 전력 이외에도 2007년 12월경 P학교 법인의 교비 수천만여원을 추가 횡령하였으며, 이 같은 사실은 금번 감사 중 적발
이에 따라 학교법인의 공공성을 훼손하고 타 공익법인 재산(P학교법인 재산)으로 개인의 횡령액(O대의 설립자가 횡령한 100억원)을 변제하는 결과 초래
3. 교과부의 부실우려 사립대 관리 분야
대학 구조조정의 주요 평가지표인 ‘학생충원율’, ‘교원확보율’ 등 각종 교육여건 지표들이 미흡한 22개 대학의 학사운영 및 회계관리 실태를 점검한 결과 다수의 위법·부당행위 확인
[위법 ․ 부당행위 유형]
① 신입생 부당 선발 및 위법·부당한 학점·학위 관리
② 무자격 교원 채용
③ 운영비 부족을 이유로 기본 재산을 무단 처분
④ 구조조정 이행 실적 허위 보고
◆ 신입생 부당 선발 및 위법·부당한 학점·학위 관리
A대 등 11개 대학은 학생충원율을 높이기 위해 입학 전형 기준에 미달하거나 학업의지가 없는 교직원 가족 등 800여 명을 신입생으로 부당 선발
B대 등 10개 대학은 주말·야간에 편법 단축수업을 실시하거나 결석 학생을 출석 처리하는 등 계 1700여명의 학생에게 학점을 부당 부여
이 중 900여명에게는 학위까지 부당 수여(700여명은 사회복지사, 70여명은 보육교사, 60여명은 유치원교사 자격증까지 취득)
◆ 무자격 교원 채용
C대 등 5개 대학에서는 전임교원확보율 기준 미달에 따른 교과부의 제재(학자금대출 제한)를 피하고자 교육·연구 경력이 없는 외국인, 무자격자 등 계 50여 명을 교원으로 부당하게 임용
◆ 기본재산 무단 처분
D대 등 2개 대학은 2006년~2011년 2월까지 수 차례에 걸쳐 운영자금이 부족하다는 사유로 수익용기 본재산인 예금과 등록금 선수금 등 17억여원을 교과부 허가도 없이 무단 처분하여 법인 운영비 등으로 집행
◆ 구조조정 이행실적 허위 보고
E대는 교과부로부터 ‘교직원의 고 임금체계’를 개선하라는 구조조정 과제를 부여 받고 2010년 교직원 급여를 20% 삭감 지급한 뒤 2011년 3월 삭감된 금액을 성과급 명목으로 교직원에게 다시 지급한 후, 마치 과제를 이행한 것처럼 교과부에 허위 보고 하는 등 3개 대학은 교과부의 구조조정 과제 미이행 사실을 은폐
Ⅲ. 분야별 처리 계획
‘등록금 책정 및 재정운용’ 관련 사항은 교과부에 등록금의 책정 관행과 상승요인에 관한 분석결과 및 개선 방안을 통보하여 내년도 등록금 정책에 반영할 수 있도록 유도하고 방만 ․ 부당한 재정운영 행태가 지적된 대학은 교과부로 하여금 주의·시정 등 조치토록 하고, 재발방지 대 책을 수립하도록 촉구할 계획이다.
학교 구성원 및 감독기관에 의한 ‘비리·부조리’는 증거 인멸 우려가 있거나 횡령·배임 등 중대범죄에 해당하는 비위 행위자 90여 명은 우선 수사의뢰하고 그 외 다수의 비리 행위자는 교과부 등으로 하여금 고발토록 하거나 징계 등 신분상 책임을 물을 예정이다.
이사장 등에 의해 조직 적으로 이루어진 중대 비리는 교과부에 통보하여 대학에 대한 지원 ·제재·구조조정 등 정책 추진 시에 반영토록 조치할 것이다.
‘불법적 학사운영’이 지적된 대학에 대해서는 교과부에 통보하여 시정명령 또는 관련자 징계 등 제재토록 하는 한편 향후 정부의 ‘부실대학 구조조정 정책’ 추진에 적극 반영될 수 있도록 근거자료로 제공할 계획이다.
최종 감사결과는 감사위원회의 심의·의결을 거쳐 확정·발표할 예정이다.
감사원은 이번 감사 이후에도 교육관련 비리 근절을 위해 일부 부실대학 등에 대한 후속 감사를 순차적으로 실시하여 교육계의 투명성 제고에 일조할 계획이다.